隨著工業(yè)化進程不斷加快，經(jīng)濟社會各項改革全面推進，我國安全生產(chǎn)工作面臨新機遇、新挑戰(zhàn)。學(xué)習(xí)貫徹落實十八屆五中全會精神，是我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)的重要政治任務(wù)。我們要堅持理論聯(lián)系實際，深入研究安全生產(chǎn)規(guī)律特點，加大攻堅力度，提升事故預(yù)防能力，推動安全監(jiān)管工作上新水平。
筆者結(jié)合安全生產(chǎn)方面的研究課題成果，深入分析新形勢下安全生產(chǎn)規(guī)律特點，提出預(yù)防治本攻堅的措施和建議。
安全生產(chǎn)變化趨勢——
與經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)
習(xí)近平總書記指出，新常態(tài)和新變化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征的必然要求。同樣地，安全生產(chǎn)變化趨勢與我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)。
早在2003年，國家安全監(jiān)管局組織開展了《安全生產(chǎn)狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展》課題研究。該課題研究結(jié)果表明，世界各國在工業(yè)化進程中普遍經(jīng)歷了從事故起數(shù)上升、基本穩(wěn)定并逐步下降、到安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)的周期(見圖表一)。特別是在工業(yè)化初期到中期階段，各種社會矛盾集中顯現(xiàn)，安全生產(chǎn)事故多發(fā)頻發(fā)，這一時期被稱為事故“易發(fā)期”。總體而言，世界各國的安全生產(chǎn)形勢在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出了明顯的發(fā)展階段性特征，存在事故“易發(fā)期”規(guī)律，這一研究成果被稱作安全生產(chǎn)階段性理論。
正是基于對這一理論的認(rèn)識，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》提出，力爭到2020年，我國安全生產(chǎn)狀況實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)，億元GDP死亡率、十萬人死亡率等指標(biāo)達到或者接近世界中等發(fā)達國家水平。
工業(yè)化進程中安全生產(chǎn)規(guī)律特點
為深入研究經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的安全生產(chǎn)規(guī)律特點，筆者對世界27個不同類型國家100多年安全生產(chǎn)狀況(事故死亡人數(shù))與經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)(按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)選取了14項主要指標(biāo))之間進行多元統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的指標(biāo)密切相關(guān)，呈現(xiàn)非對稱拋物線關(guān)系。
對世界各國的研究表明，影響安全生產(chǎn)狀況的主要因素是經(jīng)濟發(fā)展水平(人均GDP)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重)和教育普及水平(中學(xué)生入學(xué)率)：人均GDP處于3000美元至12000美元時(不同國家和不同年代取值不同)，處于安全生產(chǎn)事故“易發(fā)期”階段;第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重大于55%時，十萬人死亡率呈明顯下降趨勢;中學(xué)生毛入學(xué)率達到90%以上時，開始進入安全生產(chǎn)根本好轉(zhuǎn)階段。
近年來，我國持續(xù)加強安全生產(chǎn)工作，運用法律、行政、經(jīng)濟等手段綜合治理安全生產(chǎn)問題，強化事故責(zé)任追究，實現(xiàn)了在工業(yè)化加快發(fā)展階段安全生產(chǎn)狀況持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
我國各類事故總死亡人數(shù)(見圖表二)自2002年達到139393人的高峰后，連續(xù)12年來，事故死亡人數(shù)持續(xù)下降，到2014年下降至68061人。但是，其間，個別年份的重特大事故起數(shù)有所反彈，如2008年、2010年、2012年的重特大事故起數(shù)分別比上一年度增加9起、18起和11起。
分析我國的事故規(guī)律，可以預(yù)測到，“十三五”期間，我國的事故死亡人數(shù)將繼續(xù)穩(wěn)步下降，但下降空間將有所收窄、幅度相對減小，甚至個別年份重特大事故有可能反彈。因此，安全生產(chǎn)工作任何時候都不能放松。
我國各地發(fā)展不平衡導(dǎo)致安全狀況差別明顯
2014年，我國人均GDP接近7500美元，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為48.2%，中學(xué)生入學(xué)率約為80%。總體上看，我國仍處于工業(yè)化加快發(fā)展階段，事故總量依然較大，重特大事故仍時有發(fā)生。當(dāng)前，我國仍處于事故“易發(fā)期”階段。
近年來，通過加強政府安全監(jiān)管、落實企業(yè)主體責(zé)任等，我國事故總量連續(xù)多年大幅下降。但是，目前，我國經(jīng)濟發(fā)展水平仍然不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，基礎(chǔ)較為薄弱，事故風(fēng)險較高，在某些時段、地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)形勢容易出現(xiàn)波動反彈。
由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地安全生產(chǎn)狀況差別很大，總體呈現(xiàn)東高西低、七大經(jīng)濟板塊階梯分布的特征。環(huán)渤海和長三角經(jīng)濟區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)達、第三產(chǎn)業(yè)比重較大、從業(yè)人員素質(zhì)較高，安全生產(chǎn)狀況較好，但道路交通、危化品、船舶和漁業(yè)等
行業(yè)領(lǐng)域的事故數(shù)量相對較大。東北經(jīng)濟區(qū)的重工業(yè)和高危行業(yè)企業(yè)較多、從業(yè)人員素質(zhì)較高、事故總量較小，重特大事故仍時有發(fā)生。中部經(jīng)濟區(qū)以勞動密集型的粗獷式發(fā)展方式為主，從業(yè)人員素質(zhì)不高，安全生產(chǎn)水平處于全國平均水平。珠三角經(jīng)濟區(qū)以外向型的高新技術(shù)制造業(yè)和勞動密集型的加工業(yè)為主，中小型企業(yè)多，從業(yè)人員平均素質(zhì)不高，事故總量較大。西南和西北經(jīng)濟區(qū)的生產(chǎn)力水平較低，安全投入不足，從業(yè)人員素質(zhì)較低，安全生產(chǎn)保障能力不高，安全生產(chǎn)水平較低。
城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段——
各類安全事故風(fēng)險增大
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出，“十三五”期間，將促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，要發(fā)展特色縣域經(jīng)濟，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)化率加快提高，安全生產(chǎn)工作將面臨新形勢和新挑戰(zhàn)，對此必須進行認(rèn)真研判，進一步強化安全生產(chǎn)工作。
安全生產(chǎn)發(fā)展階段性變化規(guī)律與城鎮(zhèn)化率S型曲線相契合
根據(jù)1979年美國提出的“諾瑟姆曲線”理論，城鎮(zhèn)化過程呈S型曲線發(fā)展規(guī)律(見圖表三)，可分為三個階段：城鎮(zhèn)化初期，城鎮(zhèn)化率在30%以下，發(fā)展緩慢;城鎮(zhèn)化中期，城鎮(zhèn)化率在30%至70%，發(fā)展加速;城鎮(zhèn)化后期，城鎮(zhèn)化率超過70%，發(fā)展趨緩，達到90%以后趨于飽和。
世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，安全生產(chǎn)發(fā)展階段性變化規(guī)律與城鎮(zhèn)化率S型曲線發(fā)展規(guī)律相契合。城鎮(zhèn)化中期階段，事故總量和億元GDP死亡率較高。2013年，我國的城鎮(zhèn)人口比重為53.7%，正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展和事故多發(fā)階段。對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，處于城鎮(zhèn)化中前期階段(城鎮(zhèn)化率在40%至50%)的貴州、甘肅等地區(qū)安全生產(chǎn)狀況較差，其億元GDP死亡率分別為0.33和0.30，遠高于北京(城鎮(zhèn)化率86.2%、億元GDP死亡率0.06)、廣東(城鎮(zhèn)化率67.4%、億元GDP死亡率0.11)。
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游景區(qū)、山區(qū)和農(nóng)村事故多發(fā)
在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，事故多發(fā)的主要原因是：采礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)等發(fā)展較快，工礦商貿(mào)事故多發(fā);城鎮(zhèn)化率的提高使居民區(qū)不斷擴展，甚至與工業(yè)區(qū)域(特別是化工園區(qū))交叉;大量農(nóng)村人口涌入城市成為農(nóng)民工，大多集中在采礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)，30%以上沒有參加過職業(yè)技能培訓(xùn)，發(fā)生在這些行業(yè)領(lǐng)域的事故中，農(nóng)民工死亡人數(shù)占80%以上。
當(dāng)前，“三區(qū)”事故多發(fā)：一是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)事故多發(fā)，二是旅游景區(qū)事故頻發(fā)，三是山區(qū)和農(nóng)村事故頻發(fā)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2009年至2013年，全國涉農(nóng)生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占事故總起數(shù)和總死亡人數(shù)的26.5%和23.9%。
2020年安全生產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)——
實現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)
《建議》指出，“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》提出，力爭到2020年，我國安全生產(chǎn)狀況實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)，億元GDP死亡率、十萬人死亡率等指標(biāo)達到或者接近世界中等發(fā)達國家水平。
部分國家的職業(yè)安全健康戰(zhàn)略目標(biāo)
國際勞工組織倡導(dǎo)，各國政府都應(yīng)制定職業(yè)安全健康戰(zhàn)略框架。美國、歐盟、澳大利亞等經(jīng)濟發(fā)達，技術(shù)基礎(chǔ)好，管理制度完善，生產(chǎn)安全死亡事故率較低，安全生產(chǎn)工作重點已轉(zhuǎn)向預(yù)防和減少工傷事故和職業(yè)病。
各國根據(jù)安全生產(chǎn)規(guī)律特點，有針對性地制定和調(diào)整國家職業(yè)安全健康戰(zhàn)略，并明確目標(biāo)，一般以5年左右為跨度。美國勞工部制定了《2014—2018年職業(yè)安全健康戰(zhàn)略》，以2014年為基準(zhǔn)，到2018年，20萬工時工傷率(5年平均數(shù))要低于0.0134。歐盟發(fā)布的《歐盟職業(yè)安全與健康戰(zhàn)略框架》(2014—2020年)包括七個方面：一是進一步實施國家職業(yè)安全健康戰(zhàn)略，二是為小微企業(yè)提供技術(shù)支持，三是加大成員國相關(guān)安全措施執(zhí)行力度，四是簡化現(xiàn)有法律法規(guī)便于實施，五是解決歐洲勞動力老齡化問題，六是改進統(tǒng)計資料收集工作，七是加強與國際組織的合作。
“十三五”時期我國安全生產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)預(yù)測
在分析研究世界各國安全生產(chǎn)規(guī)律的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合我國實際情況，對2020年安全生產(chǎn)指標(biāo)進行研究和預(yù)測。
現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟社會正處于工業(yè)化發(fā)展的中期后半段，逐步進入事故快速下降階段，2002年工礦商貿(mào)事故死亡人數(shù)達到最高點，之后12年的平均降速約為7.6%，高于英國，略高于日本、波蘭及西班牙等發(fā)達國家的事故快速下降時期事故死亡人數(shù)的下降速度。
參考選取具有代表性的幾個國家的事故死亡人數(shù)年均下降速度，如英國(3.7%)、日本(5.6%)、中國(7.6%)，采用類比法，可以預(yù)測到我國工礦商貿(mào)事故死亡人數(shù)在未來幾年內(nèi)若能繼續(xù)保持7.6%的下降幅度，到2020年，可降至4480人。
借鑒發(fā)達國家和中等發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國安全生產(chǎn)變化趨勢及定量預(yù)測數(shù)據(jù)，筆者初步提出“十三五”末即到2020年我國安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)：一是事故總量大幅下降，各類生產(chǎn)安全事故
死亡總?cè)藬?shù)控制在5萬人左右，億元GDP死亡率達到0.055左右，工礦商貿(mào)事故死亡人數(shù)控制在4500人左右，十萬人死亡率達到0.8左右;二是重特大事故得到有效遏制，重大事故控制在30起以下，杜絕特別重大事故;三是重點行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)水平顯著提高，道路交通事故死亡人數(shù)下降到4.5萬人左右，萬車死亡率達到1.2左右，煤礦事故死亡人數(shù)下降到450人左右，百萬噸死亡率達到0.1左右。
借鑒國內(nèi)外理論成果——
創(chuàng)新事故預(yù)防治本措施
國外安全生產(chǎn)理論與事故預(yù)防控制
自十八世紀(jì)工業(yè)革命以來，安全生產(chǎn)問題逐步顯現(xiàn)。安全生產(chǎn)工作重在預(yù)防。“預(yù)防為主”理論最著名的是海因里希法則，即300：29：1法則。這個法則意為：當(dāng)一家企業(yè)有300起無傷害事故，必然要發(fā)生29起輕傷事故，另外還有1起重傷、死亡事故。事故“冰山原理”進一步說明，1起已發(fā)生的重傷、死亡事故，就像冰山一角，隱藏在水下的部分則龐大得多，即大量事故隱患。
近年來，安全預(yù)防控制理論吸收了現(xiàn)代管理科學(xué)成果，形成了HSE安全健康環(huán)境防控體系。國際勞工組織提出，職業(yè)安全健康工作目標(biāo)是促使工作條件盡可能適應(yīng)工人的體力和腦力、生理與心理所能承受的負(fù)荷，創(chuàng)造一種安全和有益于健康的工作環(huán)境。
如今，美國、英國、日本等發(fā)達國家的企業(yè)普遍建立了HSE體系，企業(yè)安全管理和政府監(jiān)管的重點集中在改善勞動條件、減少職業(yè)危害等方面。美國總結(jié)出了安全成功三角理論，即預(yù)防、監(jiān)管和培訓(xùn)三大要素，把監(jiān)管執(zhí)法和培訓(xùn)放在突出位置。歐洲國家和澳大利亞的安全成功三角理論則為預(yù)防、監(jiān)察和工傷保險三大要素，利用工傷保險經(jīng)濟杠桿推動企業(yè)預(yù)防事故。
國家安全監(jiān)管總局不斷創(chuàng)新監(jiān)管方法，形成“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針和工作體系，創(chuàng)立多部門聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)調(diào)機制，推動建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系，運用法律、行政、經(jīng)濟等手段綜合治理安全生產(chǎn)問題，強化事故責(zé)任追究，在工業(yè)化加快發(fā)展階段實現(xiàn)了安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管信息化和科學(xué)化水平
《建議》提出，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略必將提升我國安全生產(chǎn)監(jiān)管信息化和科學(xué)化水平。
近年來，發(fā)達國家的信息技術(shù)快速發(fā)展，并開始運用于安全監(jiān)察工作。2014年10月，筆者帶領(lǐng)業(yè)務(wù)骨干赴芬蘭考察，系統(tǒng)了解了芬蘭職業(yè)安全健康監(jiān)察體系和信息系統(tǒng)建設(shè)及其應(yīng)用。2008年，芬蘭職業(yè)安全健康監(jiān)察局開始應(yīng)用Vera監(jiān)察信息系統(tǒng)(見圖表四)，實現(xiàn)監(jiān)管監(jiān)察過程全記錄。該系統(tǒng)能夠形成實時數(shù)據(jù)庫，自動生成常用的監(jiān)察文書和相關(guān)文件，提升監(jiān)察工作效率和監(jiān)察報告質(zhì)量。
提出五點建議——
遏制重特大事故頻發(fā)勢頭
《建議》提出，完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，強化預(yù)防治本，改革安全評審制度，健全預(yù)警應(yīng)急機制，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，及時排查化解安全隱患，堅決遏制重特大安全事故頻發(fā)勢頭。在上述研究的基礎(chǔ)上，筆者提出五點建議。
第一，持續(xù)深化理論研究。我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)要針對國情，深化安全生產(chǎn)理論研究，制定治本措施;要加強安全哲學(xué)和安全價值觀研究，深入研究安全思想方法論等;要加強安全科學(xué)理論研究，全面構(gòu)建安全生產(chǎn)理論體系;要創(chuàng)新安全監(jiān)管理論和方法，提升監(jiān)察執(zhí)法科學(xué)化水平。
第二，提升從業(yè)人員素質(zhì)。對世界各國安全生產(chǎn)規(guī)律的研究表明，當(dāng)?shù)谌a(chǎn)業(yè)占GDP比重超過55%或中學(xué)生入學(xué)率達90%以上時，十萬人死亡率呈明顯下降趨勢。我們要堅持安全發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);重視教育，提高中學(xué)生入學(xué)率和從業(yè)人員繼續(xù)教育率。
第三，保持監(jiān)管高壓態(tài)勢。我國仍處于高位波動的事故“易發(fā)期”階段，但“易發(fā)”并不必然等于“高發(fā)”、“多發(fā)”和“頻發(fā)”。近年來我國實踐經(jīng)驗證明，通過充分利用政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢及經(jīng)濟、科技后發(fā)優(yōu)勢，完全能夠用比歐美發(fā)達國家更短的時間，走出事故“易發(fā)期”。
第四，加強基層執(zhí)法力量。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，非傳統(tǒng)高危行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問題凸顯，涉及縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全事故多發(fā)。筆者建議，針對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游景區(qū)、山區(qū)和農(nóng)村的安全生產(chǎn)問題進行專題調(diào)研，研究加強“三區(qū)”和基層安全監(jiān)管能力建設(shè)。
第五，提升監(jiān)管科學(xué)化水平。目前，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局已經(jīng)建立了安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)，但僅用于數(shù)據(jù)和信息報送，許多功能沒有得到充分利用。筆者建議，可借鑒芬蘭職業(yè)安全健康監(jiān)察局信息系統(tǒng)和我國公安部交通管理處罰信息系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用經(jīng)驗，建立全國安全監(jiān)管監(jiān)察信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析研究規(guī)律特點，研究制定有針對性的事故預(yù)防措施，實現(xiàn)來源可查、去向可追、責(zé)任可究、規(guī)律可循，提升安全監(jiān)管信息化和科學(xué)化水平。
(國家安全監(jiān)管總局研究中心主任 黃盛初)
