應急部就《防范化解尾礦庫安全風險工作方案》答記者問
來源: 應急管理部 編輯: 安康 瀏覽: 1978 發布于2020年03月26日
經國務院同意，應急管理部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、自然資源部、生態環境部、水利部和中國氣象局日前聯合印發了《防范化解尾礦庫安全風險工作方案》（應急〔2020〕15號）。應急管理部相關司局負責人就有關問題回答了記者的提問。
問：尾礦庫主要安全風險是什么？我國尾礦庫的現狀怎么樣？
答：尾礦庫是貯存金屬非金屬礦山礦石選別后排出尾礦的場所，依據地形條件分為山谷型、傍山型、平地型、截河型 4 類，我國尾礦庫絕大多數為山谷型。山谷型尾礦庫是在山谷谷口處筑壩形成的尾礦庫。尾礦庫是一個由尾砂堆積形成的具有高勢能的危險源，尾礦庫一旦發生潰壩會產生泥石流，可能對其下游居民和設施安全造成嚴重的威脅，容易導致重大人員傷亡和財產損失。國內外歷史上都曾發生過特別重大尾礦庫潰壩事故。2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業有限公司980溝尾礦庫發生潰壩事故，造成277人死亡、4人失蹤；2019年1月25日，巴西淡水河谷公司尾礦庫發生潰壩事故，據媒體報道，該起事故約造成350多人死亡或失蹤。
目前，我國共有尾礦庫近8000座，總量居世界第一。尾礦庫數量居前10位的省份分別為河北、遼寧、云南、湖南、河南、內蒙古、江西、山西、陜西、甘肅，占總數的75.1%。其中，“頭頂庫”（初期壩坡腳起至下游尾礦流經路徑1公里范圍內有居民或重要設施的尾礦庫）1112座，數量排前10位的省份分別為：湖南、河北、河南、遼寧、云南、江西、湖北、甘肅、山西、山東，占總數的73.9%。
問：我國在防范化解尾礦庫安全風險工作方面已經開展了哪些工作？成效如何？還存在什么問題？
答：黨中央、國務院歷來高度重視尾礦庫安全生產工作，中央領導同志多次就尾礦庫安全生產工作作出重要指示批示，持續推動強化尾礦庫安全生產工作，促進尾礦庫安全保障水平不斷提升。多年來，各有關部門在尾礦庫安全生產方面做了大量工作：一是持續健全法規標準體系。出臺了《尾礦庫安全監督管理規定》《尾礦庫安全規程》等部門規章和安全標準。二是持續強化安全監管。將尾礦庫納入重點監管執法對象，嚴厲打擊違法違規行為。三是持續開展綜合治理。2007-2018年間，相繼組織開展了尾礦庫專項整治和綜合治理行動，以及“頭頂庫”綜合治理，中央財政給予了必要保障，帶動地方和企業加大投入，對無主庫、廢棄庫、“頭頂庫”和危、險、病庫進行了治理。四是持續推廣先進適用技術。三等以上尾礦庫全部建立在線監測系統，一次建壩、干式堆排等技術工藝得到廣泛應用。經過多年努力，我國尾礦庫安全保障水平得到較大提升，尾礦庫安全生產形勢持續穩定好轉，自2008年以來，連續11年沒有發生重特大生產安全事故。
在看到近年來工作成績的同時，我們也清醒地認識到，尾礦庫安全生產方面仍然存在不少問題。一是企業主體責任落實不到位。部分尾礦庫安全管理粗放，現場安全管理不到位，不按設計運行、在線監測系統運行不穩定、應急物資儲備不足、沒有開展應急演練等問題比較突出。加之近年來大部分尾礦庫所屬企業處于虧損或者微利狀態，安全投入不足。二是源頭準入不嚴格，閉庫銷號不及時，尾礦庫數量仍然偏多。有的地方準入把關不嚴，部分新建尾礦庫安全設施先天不足。大量完成閉庫治理的尾礦庫已不具備尾礦庫基本屬性，卻沒有及時銷號，仍然按照尾礦庫進行管理，尾礦庫總量居高不下。同時，隨著土地征用政策收緊，尾礦庫企業征地越來越困難，有的企業在原有尾礦庫基礎上不斷加高擴容，甚至未經批準擅自行動，導致安全風險加大。三是尾礦庫尤其是“頭頂庫”安全風險仍然很大，而尾礦庫企業安全風險管控能力有待進一步提升。全國共有“頭頂庫”1112座，涉及下游居民40余萬人，一旦防控不力發生潰壩，極有可能釀成重特大事故。而當前大部分尾礦庫企業缺乏風險意識，不掌握風險知識，安全風險管控措施制定不科學或者落實不到位。前期開展“頭頂庫”綜合治理過程中，部分尾礦庫采用隱患治理方式進行了治理，雖然基本上消除了安全隱患，但其本質保障水平并沒有提高。尾礦庫安全風險監測預警機制不健全，各級應急管理部門尾礦庫安全風險監測預警信息平臺不完善，占尾礦庫數量絕大多數的四、五等尾礦庫尚未建立在線監測系統。四是監管執法力度有所減弱。一些地方由于長期沒有發生尾礦庫生產安全事故，盲目樂觀，忽視風險管控，對一些尾礦庫動態變化情況掌握不清，治理措施和監管執法力度有所減弱，部分地區各相關部門未能有效形成執法合力，導致尾礦庫企業違法違規行為屢禁不止。
問：此次出臺的方案有哪些亮點？與以往的要求相比有哪些突破？
答：此次出臺的方案，在評估分析前期工作成效基礎上，結合當前我國尾礦庫現狀，針對存在的突出問題，從事前、事中、事后全過程發力，提出了一些新的要求：一是進一步夯實了各有關方面責任。在地方人民政府領導責任方面，吸收部分地區成功經驗，提出實行地方人民政府領導尾礦庫安全生產包保責任制；在部門監管責任方面，提出要從產業規劃、立項審批、用地審批、安全監管、林地草原征用、河道保護、水土保持等方面全面推進防范化解尾礦庫安全風險工作；在企業主體責任方面，首次明確提出尾礦庫企業要配備專業技術人員管理尾礦庫，以解決尾礦庫企業不會管或管不好的問題。二是實施尾礦庫總量控制和公告制度。首次提出尾礦庫總量控制的目標，要求各省（自治區、直轄市）對本地區尾礦庫實施總量控制，自2020年起，在保證緊缺和戰略性礦產礦山正常建設開發的前提下，尾礦庫數量原則上只減不增。要求各地實行尾礦庫基本情況公告制度，每年年初將上年度尾礦庫數量、名稱、地址等信息在當地政府和有關部門網站以及當地其他主流媒體上公告，確保每座尾礦庫都公開透明，接受全社會監督。三是進一步提高準入門檻。提高了尾礦庫準入條件，要求嚴格控制新建獨立選礦廠尾礦庫，嚴禁新建“頭頂庫”、總壩高超過200米的尾礦庫，嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內新（改、擴）建尾礦庫，新建四等、五等尾礦庫必須采用一次建壩方式，嚴禁審批“頭頂庫”、運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。四是強化閉庫治理和銷號，建立健全尾礦庫退出機制。要求各省級人民政府組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用。要求停用時間超過3年的尾礦庫、沒有生產經營主體的尾礦庫，必須在1年內完成閉庫治理并銷號。五是進一步防范化解“頭頂庫”安全風險。要求對于前期已采用隱患治理方式進行治理但本質保障水平沒有提高的“頭頂庫”，要督促企業進一步完善治理方案，采用閉庫銷號或升級改造、尾礦綜合利用等方式進行治理。“頭頂庫”企業每年要對“頭頂庫”進行一次安全風險評估。尾礦庫下游1公里范圍內不得新設置居民區、工礦企業、集貿市場、休閑健身娛樂廣場等人員密集場所。六是進一步健全尾礦庫安全風險監測預警機制，提升安全監管信息化水平。進一步擴大尾礦庫在線安全監測系統覆蓋范圍，要求到2022年6月底前，濕排尾礦庫要實現對壩體位移、浸潤線、庫水位等的在線監測和重要部位的視頻監控，干式堆存尾礦庫要實現對壩體表面位移的在線監測。地方各級應急管理部門要建立完善尾礦庫安全風險監測預警信息平臺，實現與企業尾礦庫在線安全監測系統的互聯互通；各省（自治區、直轄市）尾礦庫安全風險相關信息要接入國家災害風險綜合監測預警信息平臺，切實提高尾礦庫安全監管的信息化水平。
問：工作方案中要求，自2020年起，全國尾礦庫數量原則上只減不增。請問將采取哪些措施實現這一目標？
答：從尾礦庫數量變化趨勢來看，自2007年以來，全國尾礦庫數量已經連續12年呈逐年減少趨勢。從現實需要來看，尾礦庫在對礦業經濟發展提供重要支撐的同時，占用大量土地資源，也給安全生產和生態環境保護帶來巨大壓力，逐步把尾礦庫數量壓下去已經成為各地普遍的意愿。
為實現尾礦庫數量“只減不增”這個目標，《工作方案》中從兩個方面進行了制度設計。一方面是“控增量”，就是控制新增尾礦庫數量。在這個方面，一是要求各地采取等量或減量置換等政策措施對本地區尾礦庫實施總量控制，自2020年起，在保證緊缺和戰略性礦產礦山正常建設開發的前提下，做到尾礦庫數量原則上只減不增。二是鼓勵新開發礦山項目優先利用現有尾礦庫；對于確需配套新建尾礦庫的，要求各有關部門嚴格新建尾礦庫項目立項、項目選址、河道保護、安全生產、生態環境保護等方面的審查，對于不符合產業總體布局、國土空間規劃、河道保護、安全生產、水土保持、生態環境保護等國家有關法律法規、標準和政策要求的，一律不予批準。另一方面是“減存量”，就是逐步減少現有尾礦庫數量。在這個方面，一是強化尾礦庫閉庫治理，對于運行到設計最終標高或者不再進行排尾作業的尾礦庫，以及停用時間超過3年的尾礦庫、沒有生產經營主體的尾礦庫，必須在1年內完成閉庫治理并銷號。各省級人民政府要組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫，必須由縣級以上地方人民政府公告實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用，不得重新用于排放尾礦。二是加大政策引導和支持力度，積極推廣尾礦回采提取有價組分、利用尾礦生產建筑材料、充填采空區等尾礦綜合利用先進適用技術，鼓勵尾礦庫企業通過尾礦綜合利用減少尾礦堆存量乃至消除尾礦庫。通過這兩個方面的措施，我們就可以把尾礦庫增量控制住，存量減下去，實現總量“只減不增”的目標，從源頭上消除尾礦庫安全風險。
問：對尾礦庫實行總量控制后，一些尾礦庫企業可能會利用現有尾礦庫，對其進行加高擴容，這樣做有沒有安全風險？如何強化監管？
答：這個問題是起草工作方案時重點考慮的問題之一。對尾礦庫實行總量控制，新建尾礦庫必然會受到嚴格限制，在這種情況下，肯定會有一部分尾礦庫企業在充分論證的基礎上，選擇通過加高擴容來延長尾礦庫服務年限。需要強調的是，文件對“頭頂庫”明確禁止加高擴容，對其他尾礦庫，雖然沒有禁止進行加高擴容，但也不鼓勵這么做，因為尾礦庫加高擴容會導致其安全風險相應增大。對尾礦庫進行加高擴容，必須首先對其壩體穩定性和排洪系統是否能夠滿足加高擴容需要進行充分論證，如果不顧尾礦庫實際運行情況盲目加高擴容，極易導致潰壩事故發生，必須慎之又慎。2006年陜西省商洛市鎮安縣黃金礦業有限責任公司尾礦庫“4•30”潰壩事故、2007年遼寧省鞍山市海城西洋鼎洋礦業有限公司尾礦庫“11•25”潰壩事故，以及2008年山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業有限公司980溝尾礦庫“9•8”潰壩事故，都是由于企業擅自對尾礦庫實施加高擴容造成的。
對于一些確實需要實施的尾礦庫加高擴容工程，不論是企業安全管理還是政府部門安全監管，都必須采取比新建尾礦庫更加嚴格的管控措施。從政府層面講，一是嚴禁批準“頭頂庫”以及運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。二是要強化該類項目工程勘察、安全評價、水土保持、環境影響評價、工程設計、施工監理等工作，凡不滿足國家有關法律法規、標準和政策要求的，一律不予批準。三是要加大工程實施過程中的監督檢查力度，督促企業嚴格按照審批文件施工。從企業層面講，一是在工程實施之前要進行充分論證。要進行工程勘察、安全預評價和環境影響評價，對于工程勘察或安全預評價、環境影響評價結論為不宜加高擴容的，堅決不得實施加高擴容。二是必須委托具備相應資質的設計單位進行安全設施設計，安全設施設計必須充分考慮加高擴容帶來的安全風險，采取有效的應對措施，并報應急管理部門審批。同時，要編制水土保持方案報水利部門審批。三是必須嚴格按照批準的安全設施設計、環境影響評價和水土保持方案等組織施工。委托具備相應資質的監理單位進行全程施工監理，做好隱蔽工程的監理記錄和資料存檔。項目建設過程中發生重大變更，必須報經原審批部門批準后方可繼續施工。四是加高擴容工程施工完成后，尾礦庫企業要按照相關法律法規和標準規范要求，認真組織進行安全設施竣工驗收，取得安全生產許可證以后方能投入正式生產。
問：工作方案中明確提出，嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內新（改、擴）建尾礦庫，請問這是出于什么考慮？
答：這是貫徹落實長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”和黃河流域生態保護和高質量發展戰略決策部署，從源頭上防范化解尾礦庫安全風險的重要舉措。推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略。習近平總書記多次發表重要講話，從中華民族長遠利益出發，系統謀劃長江經濟帶和黃河流域發展的全局性、根本性、戰略性問題，明確了“共抓大保護、不搞大開發”和“生態優先、綠色發展”的原則。
尾礦庫選址距離長江和黃河流域水體較近，一旦出現潰壩、漫頂，不僅威脅人民群眾生命財產安全，還易導致長江、黃河生態環境和水資源破壞。嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3公里、重要支流岸線1公里范圍內新（改、擴）建尾礦庫，就是要按照黨中央、國務院關于推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展的決策部署，牢固樹立安全發展理念，進一步嚴格尾礦庫準入，從源頭上控制距離長江和黃河流域水體較近的尾礦庫數量，切實降低長江和黃河流域安全生產和生態環境風險。
問：請問可以采取哪些措施降低尾礦庫潰壩事故和環境事件損失？有哪些應急響應機制？
答：尾礦庫一旦潰壩，其尾砂流速快，應急時間短，下游居民撤離和環境污染治理難度大，所以有效的應急響應機制對降低尾礦庫潰壩導致的安全損失和環境污染影響發揮著很重要的作用。《工作方案》從3個方面對尾礦庫應急響應機制提出了明確要求。一是尾礦庫企業要建立健全應急機制。尾礦庫企業要切實完善潰壩、漫頂、排洪設施損毀等事故專項應急預案、環境應急預案和現場處置方案，并向從業人員和下游居民公布，在下游居民區建立應急警報系統，儲備必要的應急救援器材、設備和物資。嚴格執行應急值班、專人巡查和事故信息報告制度，確保一旦發生險情，立即啟動應急預案并迅速報告。二是要加強完善和演練應急預案。要求強化地方政府與企業應急預案的合理銜接；定期組織尾礦庫企業與政府有關部門、鄉（鎮）政府及下游居民聯合開展應急演練，切實增強應急聯動響應能力。國家綜合性消防救援隊伍和安全生產應急救援隊伍要將尾礦庫事故救援納入重點設防范圍。三是強化多部門聯合應急搶險機制。尾礦庫一旦發生潰壩、漫頂，應急管理部門應及時向自然資源、生態環境等有關部門通報相關情況，加強協同聯動，采取有效的應急救援措施，防止事故擴大和次生災害的發生，有效減少人員傷亡、環境污染和財產損失。
問：工作方案提出了5個方面15項重點工作任務，這些都是需要地方人民政府落實的，請問怎樣才能確保這些任務真正落實？
答：這5個方面15項重點工作任務，由相關部門按職責分工給予指導，各省級人民政府負責落實。主要從以下3個方面推動地方人民政府落實工作任務。一是明確責任。《工作方案》明確各省級人民政府對本地區防范化解尾礦庫安全風險工作負總責，要求各省級人民政府嚴格落實責任，強化統籌協調，精心組織安排，將工作任務分解細化到具體部門，并督促相關部門和市、縣級人民政府抓好落實。二是強化考核。《工作方案》明確國務院安委會將防范化解尾礦庫安全風險工作情況納入對省級人民政府安全生產和消防工作考核的內容，要求地方各級人民政府也要將該項工作納入對下級人民政府安全生產和消防工作考核的內容，對工作落實不到位的依法依規嚴肅追究相關責任人的責任。通過加強責任考核追究，形成一級抓一級，層層抓落實的工作氛圍，促進工作落實。三是加強社會監督。要求充分運用輿論宣傳渠道，加大對防范化解尾礦庫安全風險知識的宣傳力度，凝聚社會對防范化解尾礦庫安全風險的共識。強化公眾參與，健全舉報獎勵制度，暢通舉報渠道，鼓勵公眾對防范化解尾礦庫安全風險措施落實情況進行監督，引導形成全社會共抓共治的工作局面。
