從全局和整體上推進加強安全生產工作
——黃毅就《國務院關于堅持科學發展安全發展
促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》答記者問
2011年11月26日，國務院印發了《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》（以下簡稱《決定》）、2010年《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（以下簡稱《通知》）之后，以國務院名義下發的關于安全生產工作的又一重要文件。國家安監總局黨組成員、總工程師、新聞發言人黃毅，就相關問題接受了本報記者專訪。
記者：請問《意見》出臺的背景是什么？如何理解《意見》出臺的重大意義？
黃毅：《意見》是在“十一五”時期安全生產工作取得顯著成效，“十二五”開局之年全國安全生產狀況繼續保持穩定好轉的發展態勢，但形勢依然嚴峻、安全發展任務十分艱巨繁重的背景下出臺的。《意見》是與國務院2004年《決定》相繼承，與國務院2010年《通知》相補充，與《安全生產“十二五”規劃》相配套，對“十二五”乃至更長時間內的安全生產工作具有重要指導作用，從全局和整體上推進加強安全生產工作的綱領性、規范性文件。
今年“7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故發生后，黨中央、國務院對安全生產工作相繼作出一系列重大決策部署。8月，中央領導同志在全國政協副主席、民進中央常務副主席羅富和同志向黨中央提出的《關于落實科學發展觀、確立安全發展理念的建議》上作出重要批示，要求認真研究貫徹落實科學發展觀，堅持科學發展、安全發展的有關問題。國家安監總局黨組在認真學習領會中央領導同志重要指示精神和黨中央、國務院關于加強安全生產工作的一系列重大決策部署的基礎上，圍繞堅持科學發展、安全發展，進行深入調查研究，廣泛征求國務院安委會各成員單位、各地人民政府意見建議，組織起草了《意見》初稿。張德江副總理對《意見》稿的主題、思路和基本內容等都及時作出了重要指示，并于10月8日主持召開國務院安委會全體會議對初稿進行了討論審議。會后又進行了調整修改，再次印發國務院安委會成員單位征求意見。先后十易其稿，完成了文件的起草任務。最后報請國務院審改、定稿，作為今年的國發40號文件印發。
《意見》堅持以科學發展觀為指導和統攬，通篇貫穿著“以人為本、安全發展”的理念，貫穿著黨的“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，充分體現了黨中央、國務院在安全生產上的一系列決策部署和重要指示精神，是指導當前和今后一個時期安全生產工作的綱領性文件。
記者：從內容上看，《意見》有哪些突出特點？
黃毅：《意見》共分為10個部分、33條，內容豐富，特色鮮明，其特點可以集中概括為“四個統一”。
一是繼承與創新的統一。《意見》既重申和延續了國務院2004年《決定》、2010年《通知》的基本精神和基本制度，又適應安全生產工作進展狀況和現階段規律特點，創新和發展完善了安全生產工作的方針理念、方式方法和政策措施。
二是務虛與務實的統一。《意見》既從理論高度深刻闡述了堅持科學發展安全發展的重大意義，提出一系列理論創新點；又從現實出發，針對目前安全生產領域存在的薄弱環節和突出問題，采取了一系列具有很強的針對性、可操作性的對策舉措。
三是治標與治本的統一。《意見》既重視解決目前一些地方和單位存在的安全生產責任不落實、監管不嚴、執法治理不力、違法違規行為屢禁不止等比較淺顯易見的突出問題；又注重把加強安全生產與加快經濟發展方式轉變緊密結合起來，強調要從嚴格安全生產準入、推進安全生產標準化建設、發揮科技支撐作用、加強產業政策引導等環節入手，努力解決影響制約安全生產的深層次問題，從根本上提高安全保障能力。
四是宏觀與微觀的統一。《意見》立意高遠，邏輯嚴密，既有宏觀戰略和總體思路的要求，同時重點也很明確，突出強調了安全生產法制建設、基礎管理、安全文化建設和安全保障能力建設等關鍵環節的工作，體現出黨和政府致力于建立安全生產法治秩序和長效機制、把安全生產納入依法規范高效運行軌道的決心和意圖；對重點行業領域當前必須突出抓好的重點工作，如煤礦瓦斯防治、道路交通領域的長途客運和校車安全、城市地下危險化學品輸送管道安全整治等也都做了強調，有助于提高行業領域安全生產工作的針對性和實效性。
記者：《意見》的內容有哪些理論上的創新發展？
黃毅：《意見》在總結近年來安全生產實踐經驗的基礎上，對安全生產理論做出了重大創新和發展。主要有六個理論創新點：
一是進一步確立了新時期安全生產工作的重要地位和作用。《意見》明確提出了安全生產的“三個事關”（即事關人民群眾生命財產安全，事關改革開放、經濟發展和社會穩定大局，事關黨和政府形象和聲譽）。其中，事關黨和政府形象和聲譽，進一步體現了胡錦濤總書記在十七屆三中全會上提出的“能否實現安全發展，是對我們黨執政能力的重大考驗”的重要思想。《意見》還明確提出“必須始終把安全生產擺在經濟社會發展重中之重的位置”。這都有助于我們從戰略和全局的高度來充分認識安全生產的極端重要性。
二是進一步闡明了安全發展的深刻內涵。《意見》明確指出，要把安全真正作為發展的前提和基礎，使經濟社會發展切實建立在安全保障能力不斷增強、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎之上，確保人民群眾平安幸福地享有經濟發展和社會進步的成果。對安全發展的內涵作出科學的闡釋，有助于在全黨全社會進一步凝聚安全發展共識，形成安全發展的合力。
三是提出衡量安全生產工作的基本標準。《意見》提出，要把堅持科學發展安全發展這一重要思想和理念落實到生產經營建設的每一個環節，使之成為衡量各行業領域、各生產經營單位安全生產工作的基本標準，自覺做到不安全不生產，實現安全與發展的有機統一。這一衡量標準的提出，對于深化安全生產的認識，從根本上提高安全生產水平，提出更高的要求。
四是進一步確認“事故易發期理論”。《意見》明確提出，我國正處于工業化、城鎮化快速發展進程中，處于生產安全事故易發多發的高峰期。這樣的表述，體現了中央在對現階段安全生產規律的清醒認識和準確把握，也體現了實事求是的科學態度。在工業化進程中必然度過一個“事故易發期”，這是所有工業化國家都經歷的一個不可逾越的歷史階段。把握這個規律性認識，有助于我們始終保持清醒的頭腦，采取更加有力的政策措施，盡量縮短“易發期”進程，實現安全生產狀況的根本好轉。
五是提出大力實施安全發展戰略。戰略泛指統領性的、全局性的、左右勝敗的謀略和對策。把安全發展作為一項戰略來實施，這是中央在科學把握現階段社會特征和安全生產規律基礎上，有效應對新情況新問題，而作出的重大決策。《意見》在確認“事故易發期理論”的基礎上，明確提出，安全生產工作既要解決長期積累的深層次、結構性和區域性問題，又要應對不斷出現的新情況、新問題，根本出路在于堅持科學發展安全發展。為此，《意見》在指導思想中明確提出“大力實施安全發展戰略”。
六是進一步完善了安全生產的宏觀思路。《意見》站在大力實施安全發展戰略的高度，明確了安全生產工作的指導思想，提出四條基本原則，即統籌兼顧、協調發展；依法治安、綜合治理；突出預防、落實責任；依靠科技、創新管理。這些原則，既體現了黨的安全生產方針的基本要求，又切中安全生產的主要矛盾和問題，具有很強的針對性和指導性，是帶有規律性的理論概括。
記者：《意見》建立和完善了哪些主要制度？
黃毅：《意見》在繼承發揚以往各項行之有效對策措施的同時，建立和完善了以下10項制度。
（1）安全生產政府行政首長負責制和政府領導班子成員“一崗雙責”制度。明確省、市、縣各級地方政府主要負責人是安全生產第一責任人，要求定期研究部署安全生產工作，組織解決安全生產重點難點問題。建立健全政府領導班子成員安全生產“一崗雙責”制度，做好分管范圍的安全生產工作。
（2）高危行業建設項目審批安全許可前置制度。要求嚴格執行安全生產許可制度和產業政策，嚴把行業安全準入關，強化建設項目安全核準，把安全生產條件作為高危行業建設項目審批的前置條件，未通過安全評估的不準立項；未經批準擅自開工建設的，要依法取締。尤其要求建立完善鐵路、公路、水利、核電等重點工程項目的安全風險評估制度。同時，制定和實施高危行業從業人員資格標準。
（3）安全生產全員培訓制度。要求企業主要負責人、安全管理人員、特種作業人員一律經嚴格考核、持證上崗。企業用工要嚴格按照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，職工必須全部經培訓合格后上崗。重點強化高危行業和中小企業一線員工安全培訓。完善農民工向產業工人轉化過程中的安全教育培訓機制。加強地方政府安全生產分管領導干部的安全培訓，提高安全管理水平。
（4）加強公路客運和校車安全監管制度。要求修訂完善長途客運車輛安全技術標準，逐步淘汰安全性能差的運營車型，禁止客運車輛掛靠運營，研究建立長途客車駕駛人強制休息制度；特別要抓緊完善校車安全法規和標準，依法強化校車安全監管。這些規定和要求，都深刻吸取了一個時期來發生的道路交通重特大事故血的教訓，具有很強的現實針對性和事故防范作用。
（5）非煤礦山主要礦種最小開采規模和最低服務年限制度。同時要求進一步完善礦產資源開發整合常態化管理機制，研究制定充填開采標準和規定，提高礦山企業集約化程度和安全生產水平。
（6）職業危害防護設施“三同時”制度。要求對可能產生職業病危害的建設項目，必須進行嚴格的職業病危害預評價，未提交預評價報告或預評價報告未經審核同意的，一律不得批準該建設項目；對職業病危害防控措施不到位的企業，要依法責令整改，情節嚴重的要依法予以關閉。
（7）政府引導帶動、各方共同承擔的安全生產投入制度。要求探索建立中央、地方、社會和企業共同承擔的安全生產長效投入機制，加大對貧困地區和高危行業領域的傾斜，完善有利于安全生產的財政、稅收、信貸政策，強化政府投資對安全生產投入的引導和帶動作用。
（8）安全生產失信懲戒制度。把安全生產作為企業信用評級的重要參考依據，繼續大力推動企業安全生產誠信建設，建立健全各類企業及其從業人員的安全信用體系，依法依規懲處安全生產失信行為。建立健全與企業信譽、項目核準、用地審批、證券融資、銀行貸款等方面相掛鉤的安全生產約束機制。
（9）安全生產績效考核獎懲制度。規定把安全生產考核控制指標納入經濟社會發展考核評價指標體系，加大各級領導干部政績業績考核中安全生產的權重和考核力度；把安全生產工作納入社會主義精神文明和黨風廉政建設、社會管理綜合治理體系之中，制定完善安全生產獎懲制度，對成效顯著的單位和個人要以適當形式予以表揚和獎勵，對違法違規、失職瀆職的要依法嚴格追究責任。
（10）安全生產監督制度。要求推進安全生產政務公開，健全行政許可網上申請、受理、審批制度，落實安全生產新聞發布制度和救援工作報道機制，完善隱患、事故舉報獎勵制度，加強對安全生產工作的社會監督、輿論監督和群眾監督。
記者：《意見》提出了哪些具有長遠意義的安全生產重點建設任務？
黃毅：《意見》在“深化重點行業領域安全專項整治”這一部分，針對煤礦、交通運輸、危險化學品、非煤礦山、建筑施工、消防、冶金等行業領域存在的突出問題，分別提出明確具體的要求。除此之外，還提出7項具有長遠意義的重點建設任務。
（1）安全生產隱患排查治理體系建設。要求充分運用科技和信息手段，建立健全安全生產隱患排查治理體系，強化監測監控、預報預警，及時發現和消除安全隱患。企業要定期進行安全風險評估分析，重大隱患要及時報安全監管監察和行業主管部門備案。特別強調注重發揮注冊安全工程師對企業安全狀況診斷、評估、整改方面的作用。
（2）企業安全生產標準化建設。要求加強對企業達標創建工作的監督指導，對在規定期限內未實現達標的企業，要依據有關規定暫扣其生產許可證、安全生產許可證，責令停產整頓；對整改逾期仍未達標的，要依法予以關閉。加強安全標準化分級考核評價，將評價結果向銀行、證券、保險、擔保等主管部門通報，作為企業信用評級的重要參考依據。
（3）應急救援隊伍和基地建設。要求抓緊7個國家級、14個區域性礦山應急救援基地建設，加快推進重點行業領域的專業應急救援隊伍建設。建立救援隊伍社會化服務補償機制，鼓勵和引導社會力量參與應急救援。
（4）專業化的安全監管監察隊伍建設。要求建立以崗位職責為基礎的能力評價體系，加強在崗人員業務培訓，提升監管監察隊伍履職能力。進一步充實基層監管力量，改善監管監察裝備和條件，創新安全監管監察體制，切實做到嚴格、公正、廉潔、文明執法。
（5）安全技術創新體系建設。要求整合安全科技優勢資源，建立完善以企業為主體、以市場為導向、產學研用相結合的安全技術創新體系，加快推進安全生產關鍵技術及裝備的研發，在事故預防預警、防治控制、搶險處置等方面盡快推出一批具有自主知識產權的科技成果。
（6）安全文化建設。大力倡導“關注安全、關愛生命”的安全文化。要求在中小學廣泛普及安全基礎教育；全面開展安全生產、應急避險和職業健康知識課進企業、進學校、進鄉村、進社區、進家庭活動；建設安全文化主題公園、主題街道和安全社區，創建若干安全文化示范企業和安全發展示范城市。
（7）安全產業發展。要求把安全產業納入國家重點支持的戰略產業，積極發展安全裝備融資租賃業務，促進企業加快提升安全裝備水平。
